非洲联盟对外关系及中国与非盟关系思考

发布时间:04.23.2013 来源:


  非盟作为非洲大陆最大的国际组织,不但高度支持非洲国家和区域性组织发展对外关系,还在相当程度上积极投入到与国际和地区力量的交流与合作中去。通过五十年的发展,非盟在非洲对外关系中发挥的作用日益显著。

  一、非盟国际环境

  进入新世纪,非洲对外关系悄然发生巨大变化。国际力量看重非洲的战略意义与经济价值,纷纷考虑出台单独的对非战略,提升对非合作的层次,拓展对非合作的领域。

  1.非盟积极搭建机制性发展平台

  进入21世纪以来,非盟与欧盟机制性合作取得了长足进展。欧非首脑会议已经举办了两届,成为欧盟与非洲整个大陆对话与合作的主要平台。2000年在埃及举行的首次峰会发布了《开罗宣言》和《开罗会议行动计划》。2007年的里斯本峰会上,双方共同签署了《欧盟—非洲联合战略》和《2008-2010行动计划》。两个文件向世界传达了一个清晰的信号,欧非关系是一种平等的、面向21世纪的全面对话与合作的新型战略伙伴关系。

  2008年1月,非盟亚的斯亚贝巴峰会指定土耳其为战略伙伴。同年8月,非盟与土耳其在伊斯坦布尔举行非洲—土耳其峰会,双边合作机制得以初步建立。

  2008年4月非盟与印度峰会在德里召开。会议通过了《德里宣言》和《印度与非洲合作框架》两份文件,确定印度将与非洲国家发展新的“实质性和建设性”伙伴关系,旨在加强双方在政治、经贸、能源、基础设施等多个领域的合作。非盟还将印度接纳为非盟伙伴组织成员。印度还获邀参加非盟峰会。

  2006年在韩国推动下,首届韩—非伙伴论坛在首尔召开。会议发表的宣言决定,每3年召开一次部长级合作会议。2009年,非盟作为论坛合办方参与了第二届会议,并推动双边签署共同行动计划。2012年10月,第三届非盟—韩国伙伴论坛也如期召开。

  2. 非盟鼓励和引导域内国家深化对外关系

  非盟乐见非洲国家接受更多良性域外援助,并积极引导这些援助向着有助于非洲脱贫、脱困,消除地区差异的目标迈进。

  当前,日本积极融入并推动亚非合作,充分利用本国技术优势,与非洲国家开展如农业、科技等方面的具体合作。如今,东京发展国际会议已经成为日本加强对非国际多边合作的重要平台,日本也由此获取了巨大的政治和经济收益。根据第四次东京非洲发展国际会议的内容,日本关注的重点领域是基础设施项目和非洲农业发展项目。促进亚非合作逐渐成为日本发展与非洲关系的一项重要举措。

  美国的对非援助与合作由来已久。从20世纪60年代起,美国政府以多种途径与渠道向非洲提供援助,同时也通过联合国、世界银行、国际货币基金组织向非洲国家提供多边形态的援助。旨在专门加强对亚非国家的援助与合作而设立的政府机构“美国国际开发署”已在22个非洲国家派驻有代表或设立办公室。2000年美国会通过《非洲机遇与增长法案》,以国家法律的形式确定对非援助与合作的基本原则。2006年出台的“非洲战略性框架”,被认为是美国对非援助的更详细的战略性政策安排。2008年,美国与南部非洲关税同盟签署了《贸易、投资和发展合作协议》。2009年7月,奥巴马宣布200亿美元的对非农业援助计划。此外,美国还在文化、教育、卫生、医药等领域与非洲开展合作,力度很大。

  3. 非盟与新兴国家和地区关系

  在委内瑞拉大力推动下,首届非洲—南美峰会于2006年11月30日在尼日利亚召开,随后,分别于2009年9月在委内瑞拉、2012年5月在圭亚那又召开了两次领导人峰会。

  非洲是阿拉伯近三分之二国家的民族起源地。早在1977年,非洲国家与阿拉伯世界就已经建立起正式的官方联系。2010年10月10日,第二届非洲—阿拉伯国家首脑峰会在利比亚苏尔特召开。会议通过了“非洲—阿拉伯战略伙伴决议”、“2011—2016非洲—阿拉伯联合行动计划”、“建立非洲—阿拉伯灾害响应基金决议”、“支持苏丹和平努力决议”以及“苏尔特宣言”等重申和确定双边合作及安排的重要文件。

  4. 非盟强调同联合国等国际机构的协调与合作

  非盟自成立以来,在地区维和方面与联合国加强合作。在解决非洲大陆的武装冲突问题上,非盟特别强调与联合国安理会的合作。2009年3月,联合国安理会强调,必须按照《联合国宪章》和非盟等区域组织的规约来发展联合国与区域组织、特别是非盟的有效伙伴关系,必须以可持续的方式支持并改善非盟开展维和行动等方面的能力,安理会欢迎联合国与非盟和其他国际伙伴之间最近在合作方面出现的进展。

  此外,非盟委员会还以自身机构名义,与阿拉伯国家联盟、美洲国家组织、伊斯兰合作组织、英联邦和法语国家联盟建立起了伙伴或合作联系。非盟委员会与以上机构在众多领域开展了一系列合作。

  二、非盟对外关系新动向

  国际社会对非多边合作的制度化趋势加强。目前基本形成了以联合国为核心,世界银行、国际货币基金组织、欧盟、东京非洲发展国际会议等为支撑的国际对非多边合作体系,成为国际社会对非政策倡议、协调分工的合作平台。

  1. 非洲对外关系层次和深度大幅提升

  国际社会与非洲的施援者与受援者关系逐渐向合作伙伴关系转变,国际社会开始强调非洲的“自助能力建设”,开始加强与非盟等地区组织的“平等伙伴关系”。国际多边对非合作呈现出明显的综合性特征,国际对非合作已经广泛涉及政治安全、军事、反恐、贸易、投资、文化、教育、人力资源、医疗、公共事业等各领域。从合作的层次上看,国际社会在加强与非盟等地区组织的关系的同时,也开始注重与非洲国家、私有部门、非政府组织、学术共同体和市民社会团体的关系。

  2. 国际多边对非合作成效喜忧参半

  一方面,非洲在2008年获得增长的支撑,国际多边机制在促进非洲地区和平、政治民主、农业发展、社区发展、疾病控制和医疗条件改善上发挥着积极的作用。

  另一方面,国际援助与非洲自身需要之间不能有效结合。国际金融机构对非综合性援助项目的相继出台,尤其是宏观经济领域的项目,部分强制性项目并不适用于对象国家,大大增加了发展风险。

  3. 西方国家抢占道德高地

  西方国家通过多边合作确立起在对非事务上的集体优势,并借此对非洲发展对外关系施加影响。近年来,西方国家及国际组织对中国援非政策与合作措施多有批评、责难,指责中国对非合作与援助不公开、不透明、不遵循国际惯例,批评中国从不公开表明自己援非的真实目标与企图,从不公布详细可靠的具体的援非数量与规模,因而指责中国对非援助是搞背后交易。

  三、现阶段中国发展对非关系的一点思考

  1. 以战略眼光审视非盟发展

  实现非洲政治、经济、安全一体化,是非盟的根本政治目标。截止目前,非盟已经基本上完成了对非洲的经济、安全一体化组织构架,并在困难中稳步推进。特别是非盟成功地转变了区域治理理念,“非漠视”理念在非洲已经深入人心。在具体实践中,非盟被许多非洲国家视为解决非洲内部危机的最合理选择。此外,在非盟强有力的推动下,非洲前所未有地出现了外交资源的整合趋势。非洲国家用一个声音说话也逐渐受到全世界的认可。非盟“非洲最高代表者”的地位已然基本确立。

  2.中国应支持并推动非盟全方位发展

  首先,进一步密切同非盟的直接往来,对非盟有关活动,必要时给予及时的政治、外交和经济支持;结合非盟参与国际事务的形式与特点,加强同非盟主要领导人和内设机构的往来与联系,通过邀请互访或共同开展活动等形式,多渠道进行交流,增进了解。其次,在国际多边舞台上加强同非盟的磋商与合作,通过协调同非盟的外交立场以争取非洲国家的外交支持,共同维护发展中国家的利益。在涉及重大国际议题、特别是有关非洲国家切身利益事务时,多多关注非盟意见和关切。

  再次,积极平展同非洲各次地区组织的关系。次地区组织是非洲国家开展政治经济合作的最为基本的单元,也是非洲国家走向最终统一的重要基础,整合本地区力量方面显示出了较强的政治抱负和一定的行动能力。中非多边合作在地区、次地区和国际多边场合同时展开,形成立体的、全方位的、多领域的合作态势。

  最后,协助非盟提升应对域内危机的意愿和能力。对于非洲内部问题,仍以和平与发展为主。妥善解决这两大历史命题,将是非盟实现其历史使命的关键。中国应在现有对非合作援助的基础上,扩展与非盟合作领域,深化合作层次,切实帮助非盟解决围绕两大命题出现的现实困难。

 


        2013年4月

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